杨庆媛等:农村闲置低效宅基地再利用的关键问题及途径思考
一、农村闲置低效宅基地再利用的关键问题
闲置低效农村宅基地是农村社会经济发展到一定阶段的产物，是农村土地利用与覆被变化的重要体现，闲置低效宅基地再利用是协调农村地域系统人地关系的重要途径。闲置低效农村宅基地再利用的探索应在理念上认清宅基地的功能演变规律；在现实中理清闲置低效宅基地的数量及空间分布特征；在思路上准确把控闲置低效宅基地的再开发方向。
1．农村宅基地的功能演变认识
随着工业化、城市化的快速推进和农村社会经济转型发展的不断深入，农户生计模式、农业生产方式、农村劳动力状况等发生深刻变化，农村宅基地的功能也发生了新的转换。如庭院经济退出，房前屋后自留地撂荒，宅基地的生产性功能减弱；畜禽养殖方式发生变化，与农房相伴的畜禽圈舍退化为生产工具的堆棚大多被废弃，宅基地的生产辅助性功能减弱；家庭劳动力彻底退出农村农业进入城镇就业，人去楼空，最终导致宅基地彻底闲置和废弃。随着乡村振兴战略实施，各类资源要素向乡村集聚，农村宅基地的功能及利用方式将再次发生转变，由居住为主的功能转变为居住-商服经营（民宿、农家乐、民间工艺小作坊等）的复合功能。
2.闲置低效农村宅基地的精准识别
闲置和低效利用宅基地识别包括类型识别、数量识别、空间识别以及价值识别四个方面。
（1）闲置和低效利用农村宅基地的类型识别。主要是指根据宅基地的利用频率和利用效率，识别闲置和低效的具体类型。如闲置可根据利用频率细分为季节性闲置、长期闲置及废弃不用三种类型。低效利用则是指功能和价值未得到充分发挥，如已外迁农户将宅基地租借给其他农户堆放粮食及农机具或养殖畜禽，经济产出效益低效，可判断为低效利用宅基地。
（2）闲置和低效利用农村宅基地的数量识别。根据原国土资源部数据，我国农村建设用地面积为19.12万 km2，集中农村宅基地面积为13万km2，约占农村建设用地总量的70%。另外由于2.8亿农民进城打工，加上近1亿人近年来变成城镇居民，即约近4亿农村人口从农村转向城市就业、居住，导致约4万km2宅基地处于闲置和低效利用状态，其中约有2万km2处于闲置状态（郑凤田，2018），占农村宅基地总量的15.38%。另有研究表明，目前我国农村宅基地中有10%~15%处于闲置状态（胡银根，2013）。上述数据仅是根据人口转移等情况作出的总体估计。我国经济社会发展水平区域差异显著，农村闲置宅基地情况也千差万别，欠发达地区农村宅基地闲置比例更高。
（3）闲置和低效利用农村宅基地的空间关系识别。主要是识别三种类型的空间关系：一是在较大区域范围中的空间位置，特别是与重要生态功能区、风景名胜区等的空间关系；二是与其他宅基地等集体建设用地的空间关系，如是零星分布还是集中分布；三是与农用地的空间关系，如周围是耕地还是林地或者其他农用地。空间识别的目的是为了更好的判断将来高效利用的方向。
（4）闲置和低效利用宅基地的再利用价值估算。农村宅基地是农民土地财产性收入增长中潜力最大的部分，盘活闲置低效利用农村宅基地的根本出发点是确保农民取得财产性权利，增加农民的财产性收入，因此，闲置低效宅基地再利用的价值潜力评估是未来再利用利益分配的基础。目前，该类宅基地的价值评估方法大致有两种，一是经验评估法，即根据已经实现财产价值的样点经验评估闲置宅基地退出能够实现的财产价值潜力。如浙江义乌市从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”7个方面创新制度，赋予农民更多财产权利。义乌市现已有3160户农户累计退出农村宅基地，据统计，24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款金额32.23亿元。二是市场交易法，即通过土地指标交易价格评估闲置、低效宅基地再利用潜力价格。在欠发达地区，乡村振兴需要与新型城镇化协同推进，农村建设用地指标交易是盘活闲置低效利用宅基地的途径之一。以重庆市农村集体建设用地财产价值潜力测算为例：为充分保障农村人口的居住需求，即使人均标准均采用镇规划标准的上限值，即140m2/人，在保障现有农村人口居住用地最大需求的基础上，全市仍然有10.73万 hm2集体建设用地可用于市场交易，折合当前市场价约3058.74亿元。
3.闲置低效农村宅基地再利用的方向判断
判断闲置低效宅基地再利用方向必须基于该类宅基地所处区域条件、区域发展定位以及宅基地本身的个体特征，具体判断思路如下：（1）按照闲置低效的类型判断再利用方向。对于闲置农村宅基地，根据村域空间规划所确定的宅基地数量规模及空间分布安排选择保留还是拆除，即区分出就地再利用和异地置换再利用的宅基地；对于低效利用农村宅基地则根据农户意愿结合空间规划确定其功能扩展方向。（2）按照乡村产业发展需求判断再利用方向。具体而言，就是引进二三产业，在乡村产业多样化中激活与扩展宅基地功能，实现闲置低效农村宅基地就地再利用。
二、闲置低效农村宅基地再利用的制约因素
1.农村宅基地管理制度有待改革和完善
（1）农村宅基地流转范围限定过小，与市场需求不相适应。目前，虽然允许宅基地按照自愿、有偿原则以转让、出租等方式流转，但流转范围限定在本集体经济组织内部，与企业、新型经营主体等市场主体之间的需求不相适应，导致农村宅基地无法显化其资产属性和财产价值。
（2）农村宅基地制度改革仍处于试点及探索中，宅基地产权权能还不够明晰。2007年颁布的《物权法》虽然赋予宅基地用益物权，但只规定了占有、使用权，未明确收益权、出租权、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。该规定虽然保护了农民宅基地的福利属性和基本保障功能，但同时也否定了宅基地的财产权利，无法顺利实现农民土地财产性收益，特别是在城乡结合部，出现“同地不同价”，容易滋生社会矛盾。
（3）农村宅基地流转风险防控机制尚未建立。农村宅基地是农民安身立命之所，宅基地制度改革不可避免地带来社会风险，如何让改革的风险最小化、红利最大化，是改革成功的关键。如果放开宅基地使用权市场交易，需要防范宅基地抵押、耕地流失、农民权益受损等风险。
2.农村宅基地价值评估体系、评估机制不完善
科学合理地评估宅基地价值既是宅基地流转交易、抵押贷款的前提和基础，也是确认农民土地财产性收益的重要依据和参考。目前城镇地价体系、城镇土地估价体系均较为完善，而在宅基地价值的评估方面，无论是评估体系、评估方法还是评估机构都处于缺失状态。
3.农村宅基地流转及租赁市场尚未建立
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改革完善农村宅基地制度，赋予农民更多的财产权利，保障农户宅基地用益物权，并要求通过建立交易市场，推动农村产权流转交易的公开、公正、规范运行。但对于农村宅基地能否进入市场流转、交易仍处于探索之中。目前农村宅基地交易主要有以政府主导的流转和民间的隐形流转两种模式，存在着信息不对称、流转不规范、宅基地价值评估体系缺失等问题。
三、闲置低效农村宅基地再利用的途径
1.全面摸清闲置和低效利用农村宅基地的底数
（1）全面调查和评价农村宅基地利用情况。建议在即将开展的第三次全国土地利用现状调查中，细化宅基地利用情况调查内容，建立宅基地闲置和低效利用的判别标准，开展农村宅基地利用情况的专项调查，识别和评价宅基地闲置数量和空间分布以及低效利用的类型及程度。
（2）加大土地调查科技投入，创新闲置和低效利用农村宅基地调查方法。建议在以农户用电量或夜间灯光遥感影像等大数据手段普查农村宅基地闲置低效利用情况的基础上，再进行实地验证，精准识别出农村宅基地的闲置低效利用数量及类型，为科学判断其再利用方向提供依据。
2.分类开展农村宅基地高效利用
（1）对于能够改造利用的闲置农村宅基地，就地再利用主要有包括三种模式：一是采用业主与户主联合开发模式，以业主与农户所签订的股份协议作为分红依据，待民宿、农家乐等盈利后进行分红；二是农户直接将宅基地租赁给业主，签订租赁合同，由业主经营民宿、农家乐等，农户主要获得租金收益；三是空闲宅基地改造后发展农村公益事业。政府或集体经济组织将农户空闲宅基地有偿收回或租赁用于兴办农村公共文化活动场所，老年活动中心，养老敬老中心等实现再利用。
（2）对于无法改造利用的农村宅基地，采取复垦交易的方式。通过土地整治复垦后腾退出建设用地指标或作为生态地票或作为传统地票出售。传统地票优先供给本区域的新型经营主体，用于农产品加工及乡村旅游配套设施建设。
3.建立并完善农村宅基地财产价值评估体系
（1）功能评价与用途评价相结合。农村建设用地价值受到区位、功能与用途等诸多因素的影响，区位相同但功能和用途不同的宅基地，其价值也不同，如在同一区域宅基地用于农业生产仓储和用于发展农家乐、民宿等商业服务其价值相差较大。因此，在评估宅基价值时应根据未来发展方向，确定其功能和用途再对其进行估价。
（2）宅基地资产价值评估与非资产价值评估相结合。参照《城镇土地估价规程》和《农用地估价规程》，运用市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法等估价方法进行宅基地地价评估。在构建宅基地估价体系过程中，需要把握宅基地使用权的内涵，夯实地类划分与实地调查基础，参照现状调查、土地分等与相关地价制定规程，抓住区划、样点、方法、修正四个要点。与此同时，随着乡村振兴战略的推进，宅基地的非资产价值日益显现，这些价值依附于宅基地之上，但又游离于宅基地的市场价值之外。因此，在宅基地价值评估时除评估其资产价值之外，还应注重其非资产价值的评估并纳入宅基地估价体系中，否则会导致宅基地价值被低估。
4.促进农村宅基地高效利用的政策保障
（1）改革农村宅基地福利分配制度。通过进一步完善农村社保制度，将农村宅基地福利分配制度转变为综合性农民居住保障制度。适应农用地利用方式转变和农村宅基地功能转型，以及农民与土地关系的变迁，逐步改进宅基地福利分配制度，从根本上防止多占、超占宅基地；同时，在建立和完善新型农村合作医疗保险、新型农村养老保险的基础上，进一步完善农村社会保障制度，最终建立城乡统一的社会保障体系。
（2）建立农村宅基地自愿有偿退出机制。鼓励农民自愿有偿退出宅基地，建立农宅交易市场，统筹配置与利用腾退宅基地。在完善农村建设用地基准地价和建立宅基地价值评估体系的基础上，引入宅基地使用权流转市场机制，建立腾退宅基地的统筹利用制度。复垦后的宅基地可用于农业生产，腾退出的宅基地可以用于建设农民集中居住房屋、农村集体经营性或是公益性建设用地，也可用于城乡建设用地增减挂钩项目、土地指标交易等，其交易价格可参考当地的建设用地指标交易均价。
（作者单位：西南大学地理科学学院、西南大学绿色低碳发展研究所）
转自：中国土地科学（微信公众号原创）
闲置低效农村宅基地是农村社会经济发展到一定阶段的产物，是农村土地利用与覆被变化的重要体现，闲置低效宅基地再利用是协调农村地域系统人地关系的重要途径。闲置低效农村宅基地再利用的探索应在理念上认清宅基地的功能演变规律；在现实中理清闲置低效宅基地的数量及空间分布特征；在思路上准确把控闲置低效宅基地的再开发方向。
1．农村宅基地的功能演变认识
随着工业化、城市化的快速推进和农村社会经济转型发展的不断深入，农户生计模式、农业生产方式、农村劳动力状况等发生深刻变化，农村宅基地的功能也发生了新的转换。如庭院经济退出，房前屋后自留地撂荒，宅基地的生产性功能减弱；畜禽养殖方式发生变化，与农房相伴的畜禽圈舍退化为生产工具的堆棚大多被废弃，宅基地的生产辅助性功能减弱；家庭劳动力彻底退出农村农业进入城镇就业，人去楼空，最终导致宅基地彻底闲置和废弃。随着乡村振兴战略实施，各类资源要素向乡村集聚，农村宅基地的功能及利用方式将再次发生转变，由居住为主的功能转变为居住-商服经营（民宿、农家乐、民间工艺小作坊等）的复合功能。
2.闲置低效农村宅基地的精准识别
闲置和低效利用宅基地识别包括类型识别、数量识别、空间识别以及价值识别四个方面。
（1）闲置和低效利用农村宅基地的类型识别。主要是指根据宅基地的利用频率和利用效率，识别闲置和低效的具体类型。如闲置可根据利用频率细分为季节性闲置、长期闲置及废弃不用三种类型。低效利用则是指功能和价值未得到充分发挥，如已外迁农户将宅基地租借给其他农户堆放粮食及农机具或养殖畜禽，经济产出效益低效，可判断为低效利用宅基地。
（2）闲置和低效利用农村宅基地的数量识别。根据原国土资源部数据，我国农村建设用地面积为19.12万 km2，集中农村宅基地面积为13万km2，约占农村建设用地总量的70%。另外由于2.8亿农民进城打工，加上近1亿人近年来变成城镇居民，即约近4亿农村人口从农村转向城市就业、居住，导致约4万km2宅基地处于闲置和低效利用状态，其中约有2万km2处于闲置状态（郑凤田，2018），占农村宅基地总量的15.38%。另有研究表明，目前我国农村宅基地中有10%~15%处于闲置状态（胡银根，2013）。上述数据仅是根据人口转移等情况作出的总体估计。我国经济社会发展水平区域差异显著，农村闲置宅基地情况也千差万别，欠发达地区农村宅基地闲置比例更高。
（3）闲置和低效利用农村宅基地的空间关系识别。主要是识别三种类型的空间关系：一是在较大区域范围中的空间位置，特别是与重要生态功能区、风景名胜区等的空间关系；二是与其他宅基地等集体建设用地的空间关系，如是零星分布还是集中分布；三是与农用地的空间关系，如周围是耕地还是林地或者其他农用地。空间识别的目的是为了更好的判断将来高效利用的方向。
（4）闲置和低效利用宅基地的再利用价值估算。农村宅基地是农民土地财产性收入增长中潜力最大的部分，盘活闲置低效利用农村宅基地的根本出发点是确保农民取得财产性权利，增加农民的财产性收入，因此，闲置低效宅基地再利用的价值潜力评估是未来再利用利益分配的基础。目前，该类宅基地的价值评估方法大致有两种，一是经验评估法，即根据已经实现财产价值的样点经验评估闲置宅基地退出能够实现的财产价值潜力。如浙江义乌市从农村宅基地“取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理”7个方面创新制度，赋予农民更多财产权利。义乌市现已有3160户农户累计退出农村宅基地，据统计，24家金融机构累计发放农民住房抵押贷款金额32.23亿元。二是市场交易法，即通过土地指标交易价格评估闲置、低效宅基地再利用潜力价格。在欠发达地区，乡村振兴需要与新型城镇化协同推进，农村建设用地指标交易是盘活闲置低效利用宅基地的途径之一。以重庆市农村集体建设用地财产价值潜力测算为例：为充分保障农村人口的居住需求，即使人均标准均采用镇规划标准的上限值，即140m2/人，在保障现有农村人口居住用地最大需求的基础上，全市仍然有10.73万 hm2集体建设用地可用于市场交易，折合当前市场价约3058.74亿元。
3.闲置低效农村宅基地再利用的方向判断
判断闲置低效宅基地再利用方向必须基于该类宅基地所处区域条件、区域发展定位以及宅基地本身的个体特征，具体判断思路如下：（1）按照闲置低效的类型判断再利用方向。对于闲置农村宅基地，根据村域空间规划所确定的宅基地数量规模及空间分布安排选择保留还是拆除，即区分出就地再利用和异地置换再利用的宅基地；对于低效利用农村宅基地则根据农户意愿结合空间规划确定其功能扩展方向。（2）按照乡村产业发展需求判断再利用方向。具体而言，就是引进二三产业，在乡村产业多样化中激活与扩展宅基地功能，实现闲置低效农村宅基地就地再利用。
二、闲置低效农村宅基地再利用的制约因素
1.农村宅基地管理制度有待改革和完善
（1）农村宅基地流转范围限定过小，与市场需求不相适应。目前，虽然允许宅基地按照自愿、有偿原则以转让、出租等方式流转，但流转范围限定在本集体经济组织内部，与企业、新型经营主体等市场主体之间的需求不相适应，导致农村宅基地无法显化其资产属性和财产价值。
（2）农村宅基地制度改革仍处于试点及探索中，宅基地产权权能还不够明晰。2007年颁布的《物权法》虽然赋予宅基地用益物权，但只规定了占有、使用权，未明确收益权、出租权、转用权，且规定宅基地使用权不得抵押。该规定虽然保护了农民宅基地的福利属性和基本保障功能，但同时也否定了宅基地的财产权利，无法顺利实现农民土地财产性收益，特别是在城乡结合部，出现“同地不同价”，容易滋生社会矛盾。
（3）农村宅基地流转风险防控机制尚未建立。农村宅基地是农民安身立命之所，宅基地制度改革不可避免地带来社会风险，如何让改革的风险最小化、红利最大化，是改革成功的关键。如果放开宅基地使用权市场交易，需要防范宅基地抵押、耕地流失、农民权益受损等风险。
2.农村宅基地价值评估体系、评估机制不完善
科学合理地评估宅基地价值既是宅基地流转交易、抵押贷款的前提和基础，也是确认农民土地财产性收益的重要依据和参考。目前城镇地价体系、城镇土地估价体系均较为完善，而在宅基地价值的评估方面，无论是评估体系、评估方法还是评估机构都处于缺失状态。
3.农村宅基地流转及租赁市场尚未建立
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出改革完善农村宅基地制度，赋予农民更多的财产权利，保障农户宅基地用益物权，并要求通过建立交易市场，推动农村产权流转交易的公开、公正、规范运行。但对于农村宅基地能否进入市场流转、交易仍处于探索之中。目前农村宅基地交易主要有以政府主导的流转和民间的隐形流转两种模式，存在着信息不对称、流转不规范、宅基地价值评估体系缺失等问题。
三、闲置低效农村宅基地再利用的途径
1.全面摸清闲置和低效利用农村宅基地的底数
（1）全面调查和评价农村宅基地利用情况。建议在即将开展的第三次全国土地利用现状调查中，细化宅基地利用情况调查内容，建立宅基地闲置和低效利用的判别标准，开展农村宅基地利用情况的专项调查，识别和评价宅基地闲置数量和空间分布以及低效利用的类型及程度。
（2）加大土地调查科技投入，创新闲置和低效利用农村宅基地调查方法。建议在以农户用电量或夜间灯光遥感影像等大数据手段普查农村宅基地闲置低效利用情况的基础上，再进行实地验证，精准识别出农村宅基地的闲置低效利用数量及类型，为科学判断其再利用方向提供依据。
2.分类开展农村宅基地高效利用
（1）对于能够改造利用的闲置农村宅基地，就地再利用主要有包括三种模式：一是采用业主与户主联合开发模式，以业主与农户所签订的股份协议作为分红依据，待民宿、农家乐等盈利后进行分红；二是农户直接将宅基地租赁给业主，签订租赁合同，由业主经营民宿、农家乐等，农户主要获得租金收益；三是空闲宅基地改造后发展农村公益事业。政府或集体经济组织将农户空闲宅基地有偿收回或租赁用于兴办农村公共文化活动场所，老年活动中心，养老敬老中心等实现再利用。
（2）对于无法改造利用的农村宅基地，采取复垦交易的方式。通过土地整治复垦后腾退出建设用地指标或作为生态地票或作为传统地票出售。传统地票优先供给本区域的新型经营主体，用于农产品加工及乡村旅游配套设施建设。
3.建立并完善农村宅基地财产价值评估体系
（1）功能评价与用途评价相结合。农村建设用地价值受到区位、功能与用途等诸多因素的影响，区位相同但功能和用途不同的宅基地，其价值也不同，如在同一区域宅基地用于农业生产仓储和用于发展农家乐、民宿等商业服务其价值相差较大。因此，在评估宅基价值时应根据未来发展方向，确定其功能和用途再对其进行估价。
（2）宅基地资产价值评估与非资产价值评估相结合。参照《城镇土地估价规程》和《农用地估价规程》，运用市场比较法、收益还原法、剩余法、成本逼近法等估价方法进行宅基地地价评估。在构建宅基地估价体系过程中，需要把握宅基地使用权的内涵，夯实地类划分与实地调查基础，参照现状调查、土地分等与相关地价制定规程，抓住区划、样点、方法、修正四个要点。与此同时，随着乡村振兴战略的推进，宅基地的非资产价值日益显现，这些价值依附于宅基地之上，但又游离于宅基地的市场价值之外。因此，在宅基地价值评估时除评估其资产价值之外，还应注重其非资产价值的评估并纳入宅基地估价体系中，否则会导致宅基地价值被低估。
4.促进农村宅基地高效利用的政策保障
（1）改革农村宅基地福利分配制度。通过进一步完善农村社保制度，将农村宅基地福利分配制度转变为综合性农民居住保障制度。适应农用地利用方式转变和农村宅基地功能转型，以及农民与土地关系的变迁，逐步改进宅基地福利分配制度，从根本上防止多占、超占宅基地；同时，在建立和完善新型农村合作医疗保险、新型农村养老保险的基础上，进一步完善农村社会保障制度，最终建立城乡统一的社会保障体系。
（2）建立农村宅基地自愿有偿退出机制。鼓励农民自愿有偿退出宅基地，建立农宅交易市场，统筹配置与利用腾退宅基地。在完善农村建设用地基准地价和建立宅基地价值评估体系的基础上，引入宅基地使用权流转市场机制，建立腾退宅基地的统筹利用制度。复垦后的宅基地可用于农业生产，腾退出的宅基地可以用于建设农民集中居住房屋、农村集体经营性或是公益性建设用地，也可用于城乡建设用地增减挂钩项目、土地指标交易等，其交易价格可参考当地的建设用地指标交易均价。
（作者单位：西南大学地理科学学院、西南大学绿色低碳发展研究所）
转自：中国土地科学（微信公众号原创）
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