杨东平:如何破解农村留守儿童之殇
（6月18日，“上学路上儿童心灵关爱中心”在京发布了《中国留守儿童心灵状况白皮书(2015)》。）
流动儿童的问题解决好了吗？
打破城乡壁垒，让更多的农民工成为新市民，让留守儿童至少成为流动儿童，的确是破解留守儿童困局的根本之道。然而，流动儿童的问题究竟解决得如何？
国家对进城农民工随迁子女接受义务教育，是实行“以流入地为主，以公办学校为主”的“两为主”政策。据教育部数据，流动儿童在城市公办学校就读的比例，2011年为79.2％，2013 年达到了 80.4%，有两成的流动儿童未能进入公办学校，享受有质量的教育。
之所以说流动儿童问题并没有得到制度性的解决，是因为随着流动人口的增长，地方财政和土地压力增加，流动儿童的义务教育政策很不稳定；流动儿童的学前教育、初中后教育缺乏有效的制度安排，异地高考问题突出。随着特大城市加强对人口规模的控制，从2014年起，北京、上海、广州等城市明显收紧了流动儿童入学政策，高筑门槛，许多适龄儿童被挡在学校门外。
以北京为例，非京籍儿童入学要求“五证齐全”才有接受初审的资格。所谓“五证”，即适龄儿童少年父母或其他法定监护人本人在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地街道办事处或乡镇人民政府出具的在当地没有监护条件的证明等。然而，在今年的操作中，“五证”竟然变成了难以想象的二十八证！具体分为几类：（1）父母身份证明证件，包括父母双方身份证、父母双方暂住证、全家户口本、儿童户籍所在地无人监护证明；（2）父母工作证明证件，包括父母双方劳动合同、社保权益记录、在职证明、双方所在单位营业执照、组织机构代码；（3）父母婚姻生育证件，包括结婚证、生育证、流动人口婚育证、孩子医学出生证明；（4）家庭在京住所证明，包括租房合同、房租完税证明、房租完税发票、居住期间的电费单据、水费单据、房东夫妻的身份证、房产证。若没有房产证，还需要村委会开的证明，加盖镇政府公章，并需要有村委会开具的居住证明。
应当看到，大城市人口控制与给非户籍人口提供教育公共服务，是两个性质完全不同、相对独立的问题。保障流动儿童接受义务教育是政府依法行政的基本责任，不能将人口管理失控的问题转嫁给流动人口。这说明尽管大规模人口流动已经持续了十几年，城市化早已成为国家最重要的发展战略；但我们仍然囿于城市人的既得利益，对人的城市化没有做好准备。
当前，迫切需要构建新的顶层制度，在快速城市化这一新的社会发展中，建立以常住人口为依据的公共服务体制，有效扩大政府公共服务的覆盖范围，面向全体居民提供基本均等的公共服务，统筹安排流动儿童的学前教育、义务教育和初中后教育。这需要强化各级政府、尤其是中央政府的教育责任，建立中央、省级和地方政府分担的流动儿童义务教育经费分担机制。
顶层制度设计：制定《儿童福利法》
当然，我们不能坐等人的城市化实现的那一天。我们也不能止于围观，在微博点蜡烛，大发“一路走好，天堂没有灾难”的善心。我们必须从现在起就采取行动，共同解决留守儿童、流动儿童的问题。
首先，是顶层制度设计。在儿童权益保护方面，我国已经有许多立法和管理部门。1991年3月，中国政府签署了世界儿童问题首脑会议通过的《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》，作出庄严承诺。同年，全国人大常委会正式批准签署《儿童权利公约》，并配套出台了《中华人民共和国未成年人保护法》。1992年颁发的《九十年代中国儿童发展纲要规划》，要求切实执行《儿童权利公约》，切实执行《未成年人保护法》，各省市区出台执行《未成年人保护法》的实施细则。2001年，国务院颁布了《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》。2011年，又颁布了《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，提出“坚持儿童优先原则，保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，缩小儿童发展的城乡区域差距，提升儿童福利水平”的指导思想，提出“扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型的转变”，“基本满足流动和留守儿童基本公共服务需求”的目标。
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